財政部印發(fā)關(guān)于征求對<政府和社會資本合作(PPP項目績效管理操作指引(征求意見稿)>
近日，財政部印發(fā)了財政部辦公廳關(guān)于征求對<政府和社會資本合作(PPP項目績效管理操作指引(征求意見稿)>意見的函》以下簡稱“征求意見稿》旨在內(nèi)部征求各方意見，明確PPP項目績效目標(biāo)與績效指標(biāo)管理內(nèi)容，明晰績效監(jiān)控、績效評價、部門間PPP工作績效管理，規(guī)范十多萬億元投資的PPP項目績效管理。
績效管理貫穿PPP項目全生命周期
征求意見稿》第二條指出，PPP項目績效管理是指在項目識別、準(zhǔn)備、推銷、執(zhí)行及移交階段中開展的績效目標(biāo)和指標(biāo)設(shè)置、績效監(jiān)控、績效評價、結(jié)果應(yīng)用等全生命周期管理活動。據(jù)統(tǒng)計，截至今年2月末，全國PPP綜合信息平臺項目管理庫累計達(dá)到近9000個項目，投資額超越13萬億元，開工項目累計近5000個。
財政部PPP專家、北京大學(xué)PPP研究中心副主任兼秘書長鄧冰認(rèn)為，大量PPP項目陸續(xù)進(jìn)入運(yùn)營期，絕大部分都涉及政府支付;后期運(yùn)營階段，政府監(jiān)督社會資本或項目公司的重要手段也是績效，每年支付金額的重要依據(jù)取決于考核結(jié)果，對PPP項目實行全生命周期績效管理變得日益重要和緊迫。
績效管理是推進(jìn)PPP項目規(guī)范化管理的內(nèi)在要求，PPP項目行穩(wěn)致遠(yuǎn)的重要內(nèi)容，提升公共服務(wù)質(zhì)量的重要環(huán)節(jié)。征求意見稿》有利于建立全方位、全過程、全覆蓋的政府和社會資本合作項目績效管理操作指引，及時回應(yīng)了PPP相關(guān)方及社會各界的關(guān)切。鄧冰說。
北京市惠誠律師事務(wù)所執(zhí)行主任，財政部、工業(yè)純水設(shè)備國家發(fā)改委PPP雙庫專家薛起堂認(rèn)為，征求意見稿》明確了PPP項目績效管理是對PPP項目全生命周期的管理活動。以前實踐中只對建設(shè)期和運(yùn)營期進(jìn)行績效管理和考核，對PPP項目前期沒有考慮�，F(xiàn)在征求意見稿》明確在項目識別準(zhǔn)備階段對績效目標(biāo)和績效指標(biāo)體系就要充分征求相關(guān)部門、專家、社會公眾的意見，包括PPP項目識別、準(zhǔn)備、推銷、執(zhí)行及移交階段。
薛起堂認(rèn)為，征求意見稿》標(biāo)明，國家對PPP項目績效考核越來越重視，要求每個PPP項目都要制定績效考核規(guī)范。此之前，沒有統(tǒng)一的績效管理考核規(guī)范，實踐中每個PPP項目績效考核規(guī)范不一，地方政府對PPP項目績效考核沒有經(jīng)驗，操作指引的出臺非常及時。征求意見稿》非常全面，內(nèi)容詳實，具有指導(dǎo)性與實操性。
績效管理優(yōu)越性不時凸顯
相關(guān)專家均表示，目前績效管理制度的優(yōu)越性不時凸顯，將成為PPP市場今后發(fā)展的新動向，征求意見稿》對今后社會資本方參與PPP項目具有很重要的參考價值。
中國PPP基金投資總監(jiān)范永芳認(rèn)為，征求意見稿》出臺將進(jìn)一步規(guī)范與強(qiáng)化PPP項目的績效管理工作，不只在績效管理方面發(fā)揮作用，還將對提高項目整體工作質(zhì)量發(fā)揮作用;不只對社會資本方發(fā)揮作用，還會對包括政府在內(nèi)的相關(guān)各方在一定水平上起到績效考核的作用。如對實施項目必要性的論證質(zhì)量、社會資本對項目的理解及參與的理性決策、實施機(jī)構(gòu)選擇社會資本的精準(zhǔn)性、相關(guān)各方對項目實施效果的關(guān)注性、相關(guān)信息公開的透明性等，都會發(fā)揮顯著作用。范永芳說。
財政部、國家發(fā)改委PPP雙庫專家，大岳咨詢有限公司總經(jīng)理金永祥認(rèn)為，PPP項目績效管理工作涉及政府和社會資本方的核心利益，目前PPP實踐中難度最大的方面。征求意見稿》顯示了政府重視PPP項目的管理，意義重大。過去的幾年中，政府的工作重點一直放在如何選擇社會資本，如何簽訂PPP協(xié)議。隨著越來越多的PPP項目完成建設(shè)環(huán)節(jié)進(jìn)入運(yùn)營期和政府付費期，未來PPP項目根據(jù)績效來付費成為重要工作，政企之間出現(xiàn)一些爭議現(xiàn)象也屬正常。只有做好PPP項目績效管理，PPP模式才干順利在中國推進(jìn)，PPP模式的優(yōu)越性才干真正顯現(xiàn)進(jìn)去。金永祥說。
征求意見稿》規(guī)定，績效監(jiān)控結(jié)果可作為預(yù)付費及年度績效評價的重要依據(jù)，政府付費和可行性缺口補(bǔ)助項目，政府支付的費用應(yīng)與績效評價結(jié)果完全掛鉤;使用者付費項目績效評價結(jié)果須與項目公司(或社會資本)獲得的項目收益掛鉤。薛起堂認(rèn)為，征求意見稿》中的全面按效付費制度，會倒逼PPP項目的規(guī)范運(yùn)作。
挑戰(zhàn)中行穩(wěn)致遠(yuǎn)
征求意見稿》明確規(guī)定，各級政府、財政部門、行業(yè)主管部門、工業(yè)純水設(shè)備項目實施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織開展行政區(qū)域內(nèi)PPP項目績效管理工作，鼓勵社會資本參與項目前期的績效目標(biāo)和指標(biāo)的設(shè)定與完善，必要時可通過政府推銷方式選擇并委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)協(xié)助。同時，明確規(guī)定了各級行業(yè)主管部門、項目實施機(jī)構(gòu)是PPP項目績效目標(biāo)與績效指標(biāo)的編制主體。這些都表明，實行全面績效考核是今后PPP市場發(fā)展的主基調(diào)。
鄧冰回溯了PPP績效管理體系經(jīng)歷的從虛到實的過程。認(rèn)為，財政部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP綜合信息平臺項目庫管理的通知》以下簡稱“92號文”和《關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》以下簡稱“10號文”之前，實施方案有績效考核設(shè)計，但考核結(jié)果未與付費掛鉤。92號文發(fā)布后，績效考核與付費掛鉤，但占比只超過30%10號文則要求完全與項目產(chǎn)出績效相掛鉤，這是PPP項目重視運(yùn)營階段績效考核的體現(xiàn)。本次《征求意見稿》發(fā)布，體現(xiàn)政府對實施績效管理的重視。鄧冰說。
事實上，從《征求意見稿》PPP項目績效管理真正落地，還有很長的路要走。
范永芳認(rèn)為，當(dāng)前有相當(dāng)比例的PPP項目績效管理因?qū)嵤┠繕?biāo)不清晰、考核指標(biāo)不具體、職責(zé)分工不明確、具體方案缺乏可操作性、公眾等直接或間接相關(guān)方參與缺乏等原因而流于形式，備受詬病。因績效考核及兌現(xiàn)的短板，政府在選擇、管理社會資本時也缺乏抓手，難以判斷社會資本的綜合能力與項目的匹配性，難以對社會資本提供的服務(wù)進(jìn)行相對準(zhǔn)確的評價，進(jìn)而引起公共產(chǎn)品的產(chǎn)出效果不全面、不充分，產(chǎn)出效率和質(zhì)量有待提高，甚至還會有固化政府責(zé)任、增加隱性債務(wù)之風(fēng)險。
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